本文相关作者 | 袁开宇、胡光健、李妍、陈洋、岳虹

近期银保监会公布了《银行保险机构消费者权益保护管理办法》的征求意见稿（“征求意见稿”），以期通过该办法的正式颁布与实施，切实保护相关金融消费者合法权益，促进行业高质量稳健发展。本文拟结合该征求意见稿的若干条款，简要分析相关制度安排与监管要求的合规难点，进而提出通过专业服务提升金融消费者保护水平的初步思路。

一、消费者权益保护审查机制如何落实？

征求意见稿第八条要求银行保险机构建立、健全“消费者权益保护审查机制”，以通过该机制“对设计开发、定价管理、协议制定、营销宣传等环节进行消费者权益保护审查”，审查范围即包括对新产品和服务风险特性、违约责任等的首次审查，也包括对现有产品和服务涉及消费者利益重大变化等的持续审查。

征求意见稿明确将消费者权益保护审查义务施加于金融机构，这体现了监管部门对银行保险机构作为金融市场专业主体的高标准严要求，即：“在业务往来的各个阶段公平、公正和诚信地对待消费者”。毫无疑问，这一监管要求对于消费者权益保护意义重大，但在操作中还需开展具体有效的制度安排，以确保相关审查机制落到实处、发挥实效。例如，若金融机构只是通过内部部门、人员和流程履行该等审查义务，则这种“自我审查”模式似乎会存在明显的利益冲突，进而可能导致该审查机制在实践中流于形式。

当然，金融机构内部相对独立的职能部门也可承担这一审核工作，但这对金融机构整体合规文化水平和合规价值认同的要求很高，否则将极易引发审查部门与业务部门的无谓摩擦或不当妥协。相对而言，由第三方专业机构（如律师事务所）开展消费者权益保护审查似乎更易取得实效，金融机构可通过服务协议约定相应审查应采取规范形式、切合业务实际并符合监管要求，在相关产品和服务存续期间妥善留存审查报告，以便在后续可能发生的消费者投诉、争议或监管检查、调查中提供相关审查的实体性和程序性证明，同时，金融机构也可以通过外部专业视角不断审视自身的消费者权益保护机制及其成效。

二、消费者与金融机构的权责平衡如何实现？

在金融消费者权益保护实践中，一个比较突出的问题是如何清晰厘定消费者与金融机构的权利义务边界，从而实现二者之间权责的真正平衡。从监管规则类型来看，具有明确规范性或禁止性内容的规则通常较好落实，其落实情况往往也较容易衡量，但对于某些原则性规定则容易出现落实不力或尺度各异的情况，而后者经常构成金融消费者保护的操作难点或争议焦点。

例如，征求意见稿第十九条要求金融机构在产品设计阶段应“充分评估客户可能承担的风险并控制在合理范围之内，不得违反监管规定针对普通消费者提供多层嵌套、结构复杂的产品”，其中该如何判断“风险在合理范围之内”？又如，该稿第二十七条规定的目的在于保护金融消费者的在进入格式合同时的“公平交易权”，禁止金融机构“在格式合同中不合理地加重消费者责任，限制或者排除消费者合法权利”或“不合理地免除或减轻本机构损害消费者合法权益应当承担的民事责任”，但实践中又该如何具体区分金融机构自我保护、风险防范的合理情形与过度保护、风险转嫁而侵害消费者权益的不合理情形？

在之前发布的本系列（九）之《金融机构履行合规义务时的法律风险防范》 一文中，笔者提出金融机构在合规管控中应“主动适用比例原则，根据具体风险状况和管控目的，对拟采取措施的合理性进行分析研判，避免管控方法、强度、期限等方面的失当与失衡”。与此类似，在消费者权益保护工作中，金融机构也可通过适用“比例原则”来实现消费者与金融机构之间的权责平衡，如判断上述产品设计中风险范围或格式合同中权利义务配置的合理性等，但由于该原则起源于行政诉讼并初被引入民事审判领域，因而对具体适用者的独立性和专业性要求较高，故相较于金融机构内部人员自主进行权衡把握，更宜由外部专业第三方机构开展专业判断。

三、消费者保护中监管职责如何有效履行？

就监管部门在金融消费者权益保护中的职责，征求意见稿第四十八条将其明确为“通过采取各项监管措施和手段，督促银行保险机构落实消费者权益保护工作的各项要求”，工作目标是“严格行为监管要求，对经营活动中的同类业务、同类主体统一标准、统一裁量，打击侵害消费者权益乱象和行为，营造公平有序的市场环境”。

众所周知，近年来监管部门一直在金融消费者保护方面持续投入工作且成果显著，包括督促机构落实保护机制、开展金融消费者教育以及重视消费者投诉处理等等，尤其在重大投诉和群访群诉上投入了大量精力。但如业内人士所见，金融消费投诉一直难以脱离某种怪圈，即：由于金融机构的格式合同文本对其自身保护严密，消费者通常会更倾向于向监管部门投诉而非通过诉讼等法律途径解决纠纷，由于消费者极端行为及群访群诉风险，监管部门则会倾向于直接督促金融机构自身解决问题，金融机构为缓释监管压力和规避潜在风险往往会选择与消费者折中妥协、私下和解，其后果是反而鼓励了消费者直接向监管投诉甚至故意采取极端方式解决问题。

打破这一怪圈的可能路径，是将监管部门的职责由个案处理转为市场监督，将金融消费者投诉中监管部门对金融机构的压力转化为专业机构的事实调查、法律审核和公允处理，如英国金融监管部门虽然将消费者投诉作为行为监管的重要线索，但很少具体参与到具体个案的调查处理之中。有鉴于此，金融监管部门可以利用监管处罚甚至监管费用的相应比例设立“消费者权益保护基金”，以市场化方式聘请专业律师介入具体的消费者投诉和争议个案，建立类似司法援助的消费者权益保护机制，通过市场化、专业化的方式解决该类纠纷。

如诺贝尔奖经济学奖获得者罗伯特·席勒所说：“为未来构建一个真正反映民众需求的金融社会的关键因素之一是拓宽民众使用律师和金融顾问的通道——一条能让普通人找到一个有耐心且同情自身境遇的顾问的通道。”[1]金融消费者权益保护，理应与此同向同路。

[注] 

[1] 罗伯特·席勒《金融与好的社会》，束宇译，中信出版社2012年，第126页。